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借鉴英国经验 助推我国PPP模式发展

发布时间:2019-01-03阅读次数:

   PPP模式(Public Private Partnership),又称公私合伙制,是以特许权协议为基础,为建设基础设施或者提供公共物品和服务,由公共部门和私营部门共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。作为一种新型的基础设施建设与运营模式,PPP模式的典型结构一般是政府部门通过政府采购形式,与中标单位合作成立的项目公司签定特许权协议,由项目公司负责具体合营项目的运营管理,包括筹资、建设及经营。该模式本质在于,政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权,换取该企业对基础设施建设及运营进行投资。作为全球PPP项目规模最大、涉及领域最广的国家,英国的PPP模式的适用领域,开始从公共产品向公共服务领域扩展,涉及国防、公共秩序、娱乐文化、教育等。

  首先,英国建立了完善的PPP模式制度

  上世纪九十年代开始,英国在基础设施建设等领域应用PPP模式,并逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度,形成了完整的私营企业参与公共建设的推动机制。

  第一,成立专业机构规范管理。发达国家经济法规健全、政策透明度高,PPP项目运作较为规范。1992年,英国政府推动民间投资提案制度,引导私营企业参与公共基础建设投资。1997年,英国工党执政,为了推动PPP模式发展公共事业,设立专门机构组织和协调相关事宜。2000年,英国成立了合作伙伴关系组织PUK(Partnerships UK),专门从事公共部门的PPP项目运作,为政府公共部门与私人部门搭建了合作平台。2011年,英国财政部设立基础设施局全面负责PPP项目。截止目前,英国形成了三级管理机构,共同负责PPP项目运作。一是英国财政部负责制订政策及批准纲领;二是由英国合伙经营机关向公共部门提供私营机构的专门知识及资源,以建立更好的合伙人关系,并协助公共部门落实PPP模式的重要目标;三是由公私营机构合作署(由地方政府拨款成立的机构),该署向由地方政府协会委任的董事局问责,并为发展公私营机构合作的地方机关提供支持。

  第二,确立完善的评价制度。英国总结了基建、医疗等领域的大量项目经验基础上, 2004年英国财政部公布了《资金价值评估指南》、《定量评价用户指南》。《资金价值评估指南》是在与公共、私营部门广泛和深入地讨论之后,财政部设计了项目资金价值最大化的程序框架,作为推动公共部门成本比较的重要方法;《定量评价用户指南》包括两部分内容,第一部分是用户指南,第二部分是工作案例,为采购当局的政府部门提供了一个数量分析工具,帮助政府部门通过对项目资金价值的评价,做出相关决策。其中,资金价值评价方法(VFM)通过比较不同方案下的潜在收益,选择能够提供最大资金价值方案。

  在推动一个公共基础设施建设项目前,无论资金来自公共部门或私营部门,英国政府均可进行前期可行性研究,目的是使公共部门的利益最大化,并对政府部门的职责进行梳理和定义,因为并不是所有公共基础设施建设项目均适合采用PPP模式,这也是引进了”资金价值评估标准”作为评估公共基础设施项目建设和运营的重要原因。

  其次,目前英国PPP项目发展成果丰硕

  一是PPP项目规模庞大。目前,英国PPP项目的价值额和数量约占到全球的三分之一。1987年-2012年,英国一共批准PPP项目730个,其中650个在运营中,运营金额达540亿英镑。主要集中在交通、医疗和教育领域,从项目投资分布上看,交通占36%、医疗占19%、教育占14%、保障房占10%;从项目数量上看,医疗占32%、教育占24%、保障房占13%、交通占7%。在发达国家当中,英国PPP项目发展亦大幅领先。如1990-2006年,美国PPP项目在交通基础设施领域的融资规模为10亿美元,而同期英国在该领域的PPP项目融资规模高达500亿美元。

  二是公共服务领域应用增加。目前,包括中国在内的大多数国家,PPP模式的应用范围主要集中在基础设施领域,包括公路、地铁、电厂、污水处理和垃圾处理等。目前,英国PPP项目的适用领域涉及一般公共服务,并且向公共服务领域扩展,涉及国防、公共秩序、娱乐文化、教育等。2005年以后,这种趋势更加明显。无论从项目投资和数量上看,教育、卫生领域的PPP项目占比均超过50%。

  本文选取英国政府运用PPP模式建设的两个项目进行分析。一是伦敦地铁运用PPP模式。1997年,英国政府考察了多种方案,准备扭转地铁投资严重不足局面,最后用PPP模式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行,分别正式于2002年12月和2003年4月签约, 伦敦地铁公司将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了三个基础设施公司(分别为SSL、BCV和JNP公司,统一称为PPP公司)。运营和票务依然由伦敦地铁公司控制,基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付两部分组成。

  二是英国保障房采用PPP模式。英国是住房保障体系比较完善的发达国家,同时PPP模式应用保障房运作较为成熟。解决保障性住房的融资,英国地方政府主要采取以下三种模式进行融资。一是大尺度转移(Large Scale Voluntary Transfer,LSVT),地方政府将原有的大量公租房转移到房协,由房协通过私人贷款或者自有资金进行修缮,达到安居房标准;二是附属管理机构(Arm Length Management Organisation,ALMO),设立地方政府附属的管理机构,专职建造和管理住房,主要提供维修、收租,利用政府授权管理,收入主要依赖政府拨款和租金收入。三是私人主动融资(The Private Finance Imitative,PFI),由政府部门和私人部门合作成立项目公司,由政府财政向私人部门提供融资贷款,用于保障房建设和维护,其中,中央政府主要承担项目的建设和融资,项目公司负责支付修缮管理成本。

  最后,借鉴英国经验,我国加快推动PPP模式发展

  PPP模式成功推动了私营经济参与公共产品及服务的建设和运营,我国要建立相应的法规制度和工作机制,推动公私合营经济发展。

  第一,发展PPP模式需要较完善的法律法规。作为一种长期合作关系,PPP模式发展需要完备的制度体系。目前,我国现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规,权威性不足,部分文件之间甚至相互矛盾。我国需要学习英国的管理经验,出台国家级的法规政策来促进和规范PPP模式发展。一是对现行法规政策进行梳理。消除有冲突的制度障碍,进一步明确PPP项目操作规则,包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等。地方财政部门要紧密结合实际,积极推动构建有利于鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设的制度环境,调动社会资本的积极性。二是由中央政府出台PPP项目的评价标准及适用范围,地方政府在基建等领域运用PPP项目才能有据可依,规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。

  第二,运用PPP模式推动基础设施建设,化解地方债风险。我国基础设施主要是通过财政资金支持投资建设。近年来,由于我国各地政府通过地方融资平台等方式,推动地方基础设施建设,使得地方政府债台高筑,地方债风险日益突出。因此,有必要在总结和学习英国在基础设施和公共服务项目的公私合营经验,实现基础设施领域投融资体制向市场化方向转变,政府在基础领域的地位和职能迫切需要转变,充分运用PPP模式,引导社会资金进入基础设施建设领域,逐步减轻地方政府财政压力。

  第三,有选择性地在医疗、保障房等”准公共服务”领域培育PPP项目。英国PPP模式发展历程看,应用领域呈现规律性的变化,最初应用集中在硬经济基础设施领域,包括高速公路、铁路,随后逐步推广到硬社会基础设施领域,包括医院、学校、保障房等。随着我国PPP项目数量增多,运营经验的积累,通过公私合营的方式,引入竞争机制提升来”准公共服务”服务水平。目前,北京、深圳、苏州在医疗卫生领域应用PPP模式已经取得一定的经验,需要总结并进一步强化其在我国医疗领域的应用范围。河南焦作等地在保障房建设方面有一定的PPP项目操作经验,需要研究相关政策,将PPP模式的运用在保障房领域,特别是缺口较大的公租房和廉租房领域。

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