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加大改革举措优化PPP金融环境

发布时间:2018-12-24阅读次数:

   中国PPP发展的金融环境,例如金融市场、金融机构、金融工具、金融制度还有金融监管政策等等,对PPP项目的实施和PPP长期的发展,都有着直接的影响。本文从优化PPP发展金融环境的意义和建议两方面,进行重点研究,并提出要从政策、市场、渠道、风控与观念等五个方面对PPP发展的金融环境进行深化改革。

  一、优化PPP发展金融环境的意义

      (一)激发社会资本的投资活力

  ppp模式是利用社会资本的专业能力为社会提供更好的公共服务,但事实上社会资本参与PPP项目的热情并不高,主要有政府违约风险不可控、社会资本实际进入PPP项目门槛较高、金融机构政策不明确等原因。因此可通过构建良好的PPP金融环境来解决上述问题。从外部环境来讲,政府信用程度的提高、对金融支持力度的增大、立法程度的完善有利于降低社会资本在PPP项目中可能承担的风险,使社会资本以更加“自由平等”的姿态参与到PPP项目中来,增加社会资本的投资积极性;从内部环境来讲,健全金融机构内部管理体制,创新并提高其金融服务水平,优化其信贷评审方式,保证社会资本具有多元化、市场化的退出渠道,可以增加其参与到PPP项目中的信心。所以,良好的金融环境会激发社会资本参与PPP项目的活力。

  (二)优化PPP项目的融资结构

  PPP项目的融资模式,即以未来的收益或资产为基础,以项目未来运营产生的现金流作为还款来源并由各参与方分担风险,整个项目融资结构的选择是项目公司实现经营目标的关键。在良好的PPP金融环境下,对于规模大、融资需求大的项目可直接选择金融机构或大型财团等财务投资者和专业投资者组成联合体,提供项目资金;在项目进入运营阶段,项目的风险由完工风险转变为运营风险,这时可选择更低风险偏好的金融机构提供持续的融资能力,同时降低综合成本;通过结构化分层,对优先级份额设定较短期限,期限届满时投资者有权选择向流动性支持者转让份额实现退出;对于次级投资者则持有份额至产品到期,同时获得较高的超额收益。所以,良好的PPP金融环境建设,对ppp项目融资结构的优化有着推进的作用。

  (三)降低PPP项目的财务风险

  在PPP运行过程中,财务风险很可能由于经营的现金不足以支付债务和利息引起项目建设运营的失败,这其中的原因有可能是由于政府的不守信造成,也可能是由于社会资本缺乏管理经验,对资金的不合理运用以及对财务风险应对措施不当造成的。PPP项目中,金融机构不仅仅只提供资金上的支持,还可以提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等形式上的支持。在PPP项目设立的阶段,金融机构可利用自身的资源与信息优势,引入私募股权投资机构及其他社会资本,共同组建PPP项目公司。同时,发挥综合金融服务平台优势,对PPP项目的可行性进行仔细的评估,梳理可能会出现的风险,提出风险防范措施,通过设计PPP项目交易结构,明确项目建设经营、服务提供、费用支付及补贴等交易体系涉及事项。随着金融机构的功能日趋完善,PPP项目包括财务风险在内的其他风险也将一并降低。

  (四)倒逼PPP模式的规范发展

  金融机构在PPP的大潮之下,一改过去的被动参与,转为主动参与到项目前期的部分决策、交易机构设计等阶段,决定了其会对项目的运作模式、交易结构、风险分担机制及盈利模式进行筛选,与PPP项目做结合,即倒逼PPP项目规范发展。以资产证券化为例,PPP很多项目现金流稳定,是开展资产证券化的理想标的。PPP项目的资产证券化通过一系列的机构规范和筛选优质PPP项目,以资本市场的力量促进PPP项目依法合规运作、保证工程质量、提高运营水平、规范内部管理,促进PPP项目合理、合法以及高质量发展,不仅可以成功引导资源流向优质PPP项目,也同时丰富PPP项目融资渠道。

  (五)促进PPP模式可持续运行

  PPP模式的可持续运行包含两层含义:一是PPP项目运行过程的可持续性,指社会资本可以对PPP项目的全生命周期进行有效整合,避免承包单位只注重短期利益而忽视了项目长期的运营维护效率,为社会资本带来长期、稳定、有效的投资回报;二是PPP模式在国内发展的可持续性,指提高PPP项目的质量和效益,推动PPP模式的发展更加适合自身规律,进入规范、有序、可持续发展的新阶段。稳定的金融环境可使政府、社会资本及公众能够各自发挥优势,并构成三方制衡机制,尤其在国际金融体系中汇率、利率等波动剧烈频繁的时期,稳定的金融环境能有效改善基础金融变量(如汇率、利率等)的不利变动给项目发起人的投资收益带来的较大不确定性的情况,使社会资本合理获利,从而保证PPP项目的综合稳定性,为PPP项目的可持续发展保驾护航。

  二、优化PPP发展金融环境的建议

  PPP项目融资难、落地率低一直是整个行业关注且难以解决的问题,其中一个很重要的原因就是与项目融资密切相关的金融环境出现了不适应、不匹配、不支持的情况。而良好的金融环境对拓宽PPP项目的融资渠道、提高PPP项目的可融资性,增强社会资本参与项目的信心,是非常重要的。因此,如何优化PPP发展金融环境,最终促进PPP项目快速有效落地呢?我们认为需要从以下五个方面进行创新和改革。

  (一)金融政策的配套改革

  金融方面的政策不明朗是影响社会资本参与PPP项目积极性的主要原因之一,虽为防范金融风险,金融监管加强是近年来我国金融市场的主流趋势,但PPP模式对促进供给侧结构性改革、稳定经济增长等方面具有重大意义,相关金融监管部门理应进一步加强对PPP模式的金融政策支持。应鼓励金融机构加大金融产品和服务方式创新力度,针对不同类型主体、交易结构创新金融产品类型,推广差异化的ppp融资服务。鼓励银行业金融机构在风险可控、符合金融监管政策的前提下,通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务等方式积极参与PPP项目。加快设立完善PPP融资支持基金、PPP项目担保基金等保障基金,如PPP项目执行中发生违约、失信行为给金融机构造成损失,可由保障基金进行补偿。支持相关企业和项目通过发行短期融资券、中期票据、资产支持票据、项目收益票据等非金融企业债务融资工具及可续期债券、项目收益债券,拓宽市场化资金来源。

  (二)金融市场的加快建设

  首先要探索PPP金融市场行业标准,如果没有统一的金融市场顶层设计、完整的市场规则和标准体系去进行规范,ppp市场难免乱象丛生、摩擦不断。未来可通过交易试点、学习国外相关经验、融合国际PPP标准等形式,探索PPP金融市场的行业标准,构建规范体系,形成行业示范,引导PPP行业规范发展。同时,各资产交易主体也应自觉维护金融市场行业标准、维持PPP金融市场秩序,让项目在真正PPP模式的轨道上长期、稳定、有效运营。其次要加强PPP项目信息公开,公开要贯穿项目准备、评估、建设、运营的全过程,要明确信息公开主体的具体责任,项目不同阶段都要制定公开内容清单,并对公开的程度等提出要求和标准。最后,为消除投资主体疑虑,调动民间资本积极性,要着重加强PPP退出机制的建设和完善。特别是在近年来严禁政府回购、政府兜底的政策约束之下,完善社会资本退出机制是ppp模式发展壮大必须面临的任务。

  (三)项目融资渠道的拓展

  在PPP项目的不同阶段,现金流和风险收益的特点都各有不同,单纯的银行信贷难以满足不同阶段的融资需求,因此应创新不同形式和属性的金融工具,灵活运用PPP融资工具,满足差异化融资需求。如通过发展股权、债权、贷款和基金的组合,以及引入保险资金参与等,提供涵盖PPP项目全生命周期全方位的融资支持。其中发债融资具有成本较低、期限长的优点,这无疑与PPP项目的融资需求较为契合,故PPP模式可深度参与债券市场,有助于补充PPP资金来源。同时对现有的保险资金进入政府投资领域,对社保基金和社会公众存款进入政府投资领域,特别是政府推出的PPP项目,是需要从决策到操作各方面进行深入的改革了。

  比如传统的需要抵押、担保的公司融资方式不适合ppp模式的特点,应针对PPP模式具有PPP项目合同项下的收费权这一优势,将预期收益作为还款来源解决PPP项目“融资难”的问题,从而提高PPP项目的增信与可融资性。相关法律、政策允许以收费权质押融资,有关法院指导案例的判决结果支持特许经营权的收益权作为应收账款予以质押,但考虑到收益权的不确定性及变现障碍,金融机构难以控制项目本身的风险,所以目前仍谨慎对待PPP项目收益权质押融资。

  (四)项目融资风险的防控

  风险控制是PPP模式发展和金融市场支持的根本要求。但是如果一味强调项目的融资风险甚至无风险,而不是有效或有限的防范项目的金融投资风险,那么促进PPP健康快速发展,就是空谈。

  第一,由于PPP项目在不同阶段所面临的风险种类各不相同,但是每个阶段的风险主要源于社会资本方的融资实力和运营管理能力等方面。因此,在建设风险防控方面,对于社会资本选择,应综合考虑其实力,而不是以价格的高低作为选择的唯一标准。在运营风险防控方面,对于每个项目要建立完整的考核体系,以及中期评估机制。在移交风险防控方面,建立移交考核标准,以中期过渡方案,保证项目的连续性和稳定性。

  第二,风险控制是PPP模式和金融市场共同面临的难题。建立PPP金融风控体系,采取多种措施降低PPP项目的金融风险,对于提升金融机构支持PPP发展的信心,提高PPP融资效率,推动建设运营规范、高效、优质的PPP金融市场具有重大意义。

  第三,建立健全PPP金融市场的风险管理机制。PPP是基础设施建设引进资金、技术、管理的一种创新模式,然而PPP的创新性发展必须坚持合法合规的底线,不能因为一味追求创新而增加金融市场的风险。

  第四,细分并识别项目风险。PPP项目的参与方包括政府、社会资本、金融机构、建设承包商、运营商、原料供应商、产品购买方等。各方面临和产生的项目风险可分为信用风险、完工风险、运营风险、市场风险和政策风险。相关各方需要从PPP利益共享、风险共担的本质属性出发,改变过去以赌的心态做PPP和假借PPP之名,通过明股实债、兜底担保和固定回报方式,合作PPP项目的错误做法。把社会资本和地方政府,从追求无风险收益和无保障支付的怪圈中解放出来。

  (五)传统观念和思维的转变

  ppp项目流程较为复杂,操作较为困难,专业要求较高,需要地方政府官员认真领会中央政策法规和文件要求,转变观念,了解熟悉实务操作的流程,以助项目顺利进行。因我国“政府管理”理念下的地方政府一直在市场经济活动中处于强势主导地位,但是PPP合作中需保持两方平等的合作关系,所以需要地方政府重视市场化的合作精神和契约精神,营造平等、互信的良好环境。又由于央企和国企在我国以公有制为主体的经济制度下具有资产规模大、资信好、融资渠道通畅、与政府关系密切等诸多天然优势,故我国PPP项目合作对象多为央企和国企,私人资本和外资往往难以竞争。这需要政府观念快速转为重视民企及外企,做到债务不只是由政府转为国有企业而已,而是要公共部门总体债务的降低。

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